Point de vue de Dominique de
Brienne*
(*) Officier
VERS UN STATUT CIVIL DE LA GENDARMERIE
FRANCAISE
Napoléon, parlant de la gendarmerie à
son frère, alors roi de Naples notait : " c'est
une force moitié civile, moitié militaire
". Sans doute voulait il souligner le
caractère civil des missions de ce service public,
qui contraste avec son organisation militaire.
Près de deux cents ans plus tard, l'analyse
impériale est devenue une vraie question : la
gendarmerie doit elle conserver son statut militaire ou
bien doit elle être dotée d'un statut civil,
comparable à celui de la maison d'en face : la
police nationale?
Que veulent vraiment les gendarmes ? Quel est leur
intérêt en termes de conditions de travail,
de rémunération et de carrière ?
Selon leur hiérarchie appuyée par
l'Essor de la Gendarmerie, le mensuel des
retraités le plus lu, les gendarmes voudraient
rester militaires. Mais, en fait, nul ne sait ce qu'ils
veulent vraiment. Et ce n'est évidemment pas le
genre de question que l'Etat employeur pose à des
employés sous tutelle.
Quel est l'intérêt de l'Etat dans ce
débat en termes de coût,
d'efficacité, de garanties pour les
libertés publiques ? Peut il durablement maintenir
la gendarmerie sous statut militaire alors que la
coopération entre les deux corps est de plus en
plus étroite et que les gendarmes, engoncés
dans leur uniforme de soldat de la loi,
bâillonnés dans leur expression, lorgnent
sans cesse dans l'assiette du voisin policier souvent en
avance d'une mesure statutaire ?
La concertation en échec.
Le statut militaire en France se caractérise
par une limitation très stricte du droit
d'expression et une exigence accrue du devoir de
réserve. Il interdit toute création ou
toute adhésion à des " groupements
professionnels " (1) qui s'apparenteraient
même de loin aux syndicats. Il prohibe toute
manifestation ou expression collective.
Depuis la campagne de lettres anonymes publiées
par la presse pendant l'été 1989, les
commissions d'unité et les conseils d'armée
sont censés permettre l'expression mesurée
des problèmes internes. Dans les faits, les modes
de désignation et de fonctionnement de ces
organismes limitent les possibilités d'expression
et empêchent toute prise de conscience collective
ou mobilisation sur une question donnée. La
manifestation de gendarmes en armes sur les Champs
Elysées fin 2001, douze ans après " la
révolution de 89 " est particulièrement
significative de l'échec de la concertation dans
la gendarmerie.
Que peut on dès lors attendre du système
existant ? Pas grand-chose, car les dés sont
pipés. Et en tout cas, on ne voit pas que cette
concertation déficiente puisse déboucher
sur un assouplissement ou un contournement des
rigidités du statut militaire. A cet égard,
l'avis défavorable émis récemment
par le Conseil de la Fonction militaire de la Gendarmerie
sur le projet de maintien du recrutement direct
d'officiers à la sortie des grandes écoles
militaires va constituer un test intéressant du
fonctionnement de la concertation .
Les rigidités du statut
militaire.
Le militaire est disponible " en tout lieu et en tout
temps " proclame leur statut. Comment dès lors
composer avec la réglementation sur le temps de
travail fixant la durée de service des
fonctionnaires à 35 heures - et en particulier
celui des policiers? Bien sûr et heureusement des
aménagements ont été trouvés
pour les gendarmes en définissant les notions de
service, d'astreinte, de repos
récupérateurs, de quartiers libres etc.
Sont ils pour autant satisfaisants ? Rien n'est moins
sûr. Chacun sait que la durée hebdomadaire
moyenne de travail des policiers est plus proche de 30
heures que de 35 heures et que les services en civil
bénéficient d'un régime de primes et
d'indemnités motivant. Quant aux gendarmes, leurs
conditions de travail progressent à travers les
crises de l'institution. Ainsi, la création des
C.O.G (centres opérationnels de la gendarmerie)
chargés de gérer et de mutualiser les
ressources présentes sur le terrain dans un
même département, et celle des quartiers
libres avaient fait suite à la crise de 1989.
L'Etat peut-il maintenir longtemps cette situation de
décalage sans prendre le risque de nouveaux
débordements sociaux qui desservent l'institution
et fragilisent son autorité par le mauvais exemple
donné ? Poser la question, c'est
déjà en grande partie y
répondre.
Autre cas de rigidité typique : la grille
indiciaire des gradés qui est commune à
toutes les armées. Ainsi toutes les demandes
présentées afin d'obtenir une grille
spécifique aux gradés de la gendarmerie,
qui compenserait partiellement les avantages indiciaires
des fonctionnaires de police à fonctions
comparables, se voient opposer des fins de non recevoir
(2).
Bref, il est difficile de sortir de la logique et de
la cohérence du statut militaire qui organise la
gendarmerie en deux corps : celui des officiers et celui
des sous-officiers, tandis que la police est
structurée en trois corps : maîtrise et
application (les gardiens et gradés), commandement
et encadrement (les officiers de police), conception et
direction (commissaires). Et il suffit de juxtaposer les
grilles indiciaires des trois corps de police avec celles
des deux corps de la gendarmerie pour bien comprendre la
situation défavorable des gendarmes, dont
l'origine se trouve dans leur rattachement aux
armées.
Le mirage des compensations.
Le statut est censé compenser les servitudes de
l'état militaire et en particulier la
disponibilité et la restriction des droits
d'expression et d'association.
Concrètement, par rapport à celui des
policiers, les seules dispositions plus favorables
concernent les congés - environ 60 jours par an -
et le droit de faire valoir ses droits à la
retraite à 15 ans de services pour les
sous-officiers et à 25 ans pour les officiers.
Cette possibilité fait partie des leurres de la
condition du gendarme. Dans les faits, seuls quelques
sous-officiers de gendarmerie usent de cette
faculté chaque année. Le plus souvent, il
s'agit de privilégiés qui ont
accumulé des annuités en servant outre-mer
ou dans des unités spécialisées.
Autre compensation que les partisans du statu quo,
c'est-à-dire du statut militaire ne manquent pas
de mettre en avant : le logement de fonction en
caserne.
Certes, il est gratuit. Mais le militaire ne peut le
refuser. Il doit le prendre en l'état. Beaucoup
parmi les plus jeunes se demandent finalement s'il s'agit
d'une réelle compensation ou d'une garantie de
leur disponibilité. Ils le perçoivent
souvent comme une contrainte à l'organisation de
leur vie personnelle et plus tard comme une entrave
à l'accession à la propriété.
De plus, le logement en caserne n'est évidemment
pas lié stricto sensu au statut militaire. Ainsi,
des fonctionnaires territoriaux, comme les pompiers
professionnels, vivent aussi en caserne avec un statut
...civil.
Présenter le logement de fonction comme une
compensation des servitudes de l'état militaire
des gendarmes relève donc plus d'un marketing de
sergent recruteur que de la description objective d'une
situation (3).
Une garantie illusoire : la pseudo parité
" police/gendarmerie ".
Rappelons tout d'abord que la seule mesure de
parité générale légalement
applicable est celle qui résulte de l'article 19
du statut général des militaires. Elle
prévoit l'automaticité de l'application aux
militaires des mesures générales concernant
la rémunération, dont
bénéficient les fonctionnaires civils. Dans
la réalité, même avec cet article de
loi comme base légale, plusieurs exemples ont
montré que l'automaticité avait ses limites
et qu'un contrôle juridictionnel n'est pas
aisé à mettre en oeuvre.
Quant à la parité " police gendarmerie
", elle fait aussi partie des mythes. Elle a pourtant une
référence : une décision du
président du conseil de la 4ème
République, M. Queuille, qui a imposé
l'identité des grilles indiciaires dans les grades
de gardien de la paix et de gendarme. Dans les faits,
c'est évidemment le grade de gendarme qui a
bénéficié le plus souvent des
avancées policières.
Pour le reste, la pratique gouvernementale et
administrative admet qu'il n'est pas sain que les
disparités entre les policiers et les gendarmes
soient trop importantes. Mais, d'une manière
générale, les gendarmes sont toujours
à la remorque de leurs collègues policiers.
L'intégration de la prime dite de "
sujétion de police " dans le calcul de la retraite
en est un bon exemple. En 1983, la décision est
prise pour les policiers : intégration sur 10 ans
et bénéfice à 50 ans. Les gendarmes
l'obtiennent à l'arraché à compter
du 1er janvier 1984 : sur 15 ans et
bénéfice à 55 ans. Il faut ensuite
vingt ans pour que finalement les taux de
l'indemnité accordée aux gendarmes soient
alignés sur ceux des policiers qui leur
étaient supérieurs, et que l'âge
d'application de la mesure soit enfin fixé
à 50 ans pour les gendarmes. Nul doute qu'avec un
statut civil, c'est-à-dire syndiqués, ils
n'auraient pas attendu vingt ans pour
bénéficier des mêmes mesures que
leurs collègues policiers à risques du
métier identiques.
Il faut donc en conclure que le statut militaire est
avant tout une garantie pour le pouvoir de disposer d'une
force efficace, docile et disponible à un moindre
coût et que les compensations accordées sont
sans commune mesure avec les restrictions imposées
par ce même statut, notamment lorsqu'elles sont
comparées à la condition faite aux
policiers.
L'interopérabilité dans
l'exécution des missions conduit
inéluctablement à un rapprochement
statutaire, voire budgétaire.
La recherche de l'efficacité a conduit la
police et la gendarmerie à coopérer plus
étroitement. Le citoyen ne peut que s'en
réjouir. C'est ainsi que depuis une dizaine
d'années des gendarmes servent dans les offices
centraux aux côtés des policiers. C'est le
cas notamment en matière de stupéfiants, ou
de trafic d'êtres humains.
En matière de coopération
internationale, les postes d'attachés de
sécurité intérieure dans les
ambassades sont aussi bien tenus par des officiers de
gendarmerie que par des fonctionnaires de police.
De même, pour citer un autre exemple, la
création des GIR (groupes d'intervention
régionaux) est à l'origine du
développement d'une plus grande coopération
entre police et gendarmerie.
Cette interopérabilité conduit les uns
et les autres à comparer leurs conditions de
travail respectives et mène immanquablement vers
une " démilitarisation " de la gendarmerie dont le
service est plus contraignant que celui de la police.
Sur le plan budgétaire, la question se pose
d'intégrer le budget de la gendarmerie dans celui
du ministère de l'Intérieur. Cette
hypothèse semble pour l'instant abandonnée
après l'arbitrage du Premier Ministre.
Enfin, la mise en place d'un recrutement direct des
officiers de gendarmerie à la sortie des
universités comparable à celui des
commissaires de police contribuera au rapprochement de
l'encadrement supérieur des deux services publics
sous réserve que ce recrutement ne soit pas
dévalorisé par le maintien du recrutement
direct à la sortie des grandes écoles
militaires.
**********
Alors, résumons le tableau : le statut
militaire soumet les gendarmes à des contraintes
en décalage profond avec celles imposées
aux policiers. Ni les compensations plutôt
théoriques du statut, ni l'application du
prétendu principe de parité " police
gendarmerie " ne sont susceptibles de
rééquilibrer la situation alors même
que les deux corps coopèrent chaque jour plus
étroitement dans leurs missions de
sécurité des personnes et des biens. Alors
pourquoi la situation est elle figée ? Où
sont les résistances qui freinent toute
évolution ?
Les intégristes du statut
militaire.
Les partisans du maintien du statut militaire se
recrutent tout d'abord parmi les officiers, qui voient
dans une " démilitarisation " éventuelle de
la gendarmerie une menace pour leur autorité et un
risque de perte de prestige. A cet égard, ce n'est
sans doute pas un hasard, si la hiérarchie de la
Gendarmerie tente de faire maintenir le recrutement
direct à la sortie des grandes écoles
militaires d'où est issu son haut commandement. La
décision à venir sur ce dossier ne va donc
pas manquer d'être intéressante . Passera
t'on outre l'avis défavorable du CFMG, avec le
risque de décrédibiliser
définitivement le système de concertation
et de susciter une nouvelle agitation du corps des
sous-officiers ? Ou bien acceptera t'on de suivre l'avis
du CFMG ce qui marquera une défaite pour les
partisans du maintien du statut militaire ?
Les associations de retraités sont dans le
même camp, à la fois par conviction et par
intérêt.
Composées d'anciens, légitimement fiers
du rôle tenu par la gendarmerie en Indochine et en
Algérie, les associations perçoivent encore
souvent la police comme un corps concurrent,
politisé et à l'efficacité
incertaine. Bref, hors du statut militaire, point de
salut !
Mais surtout, cette conviction rejoint leur
intérêt, car les associations de
retraités se valorisent par leur rôle
discret dans la défense des intérêts
matériels des gendarmes d'active, jouant de temps
à autres les grognards auprès de
l'administration. Que deviendraient elles si les
gendarmes avaient le droit de s'associer ou pire pour
elles, de se syndiquer dans le cadre d'un statut civil ?
Elles seraient bien évidemment
reléguées aux oubliettes ou forcées
de se métamorphoser. Qui a déjà
entendu parler d'une association de retraités de
la police ?
Ce courant traditionaliste ou conservateur joue sur la
peur du changement en argumentant sur le prétendu
principe du dualisme policier français et sur le
risque de disparition de la gendarmerie par fusion avec
la police en cas de perte du statut militaire.
Tout d'abord, réglons son compte au dualisme
policier.
L'histoire de la société
française a conduit à la coexistence de
deux forces de police : la Police Nationale et la
Gendarmerie Nationale. C'est un fait.
Pour s'opposer à la " démilitarisation "
de la gendarmerie, qui mènerait à terme,
selon leur thèse, à une fusion des deux
corps, certains prétendent désormais que ce
dualisme serait garant du bon fonctionnement des
institutions républicaines. Ils tentent ainsi
d'ériger cette coexistence en principe de
gouvernement démocratique, dont on ne trouve
aucune trace ni dans les manuels de droit
constitutionnel, ni dans les grandes démocraties.
Comme si l'existence de plusieurs forces de police
pouvait être un rempart contre l'arbitraire ! Ils
invoquent également la nécessité de
laisser les magistrats libres de choisir les services
d'enquête. L'argument est fallacieux, car quiconque
a lu un tant soit peu le Code de procédure
pénale sait que dans de nombreuses affaires
touchant à la criminalité organisée,
les magistrats sont tenus de saisir certains services
spécialisés de la police nationale. Bref,
la dualité policière française n'est
pas garante du bon fonctionnement des institutions
républicaines, comme l'a hélas
démontré la période troublée
de l'occupation. Elle n'assure pas non plus la
liberté de choix du service d'enquête aux
magistrats.
Enfin, cette idée -de maintenir une force de
police à statut militaire et une autre à
statut civil- repose sur le postulat erroné que la
perte du statut militaire impliquerait de facto la
disparition de la gendarmerie et son intégration
pure et simple dans la police nationale. Rien n'est moins
sûr. Nos voisins belges ont conservé leur
gendarmerie à statut civil. On n'imagine mal que
les Français, qu'ils soient simples citoyens ou
élus du peuple acceptent un tel bouleversement qui
toucherait directement à leur
sécurité. Par ailleurs, une fusion des
corps poserait bien évidemment des
problèmes fort complexes et
particulièrement sensibles sans commune mesure
avec ceux résultant de l'adoption d'un statut
civil.
Un coût certain à
évaluer.
Reste à évaluer le coût de la "
démilitarisation ". Il ne sera pas
négligeable et impliquera de programmer des
recrutements supplémentaires puisque l'adoption
d'un statut civil entraînera de facto une
diminution de la disponibilité
opérationnelle des gendarmes. Il est difficile de
chiffrer une telle mesure dans le cadre de cette
réflexion. Mais ce coût est certainement le
prix à payer pour une relation apaisée
entre les gendarmes, les policiers et l'Etat. C'est
évidemment la sécurité du citoyen
qui en bénéficiera à terme.
Conclusion.
On peut bien sûr être contre la perte du
statut militaire des gendarmes,au nom de
l'efficacité et d'une saine gestion des politiques
publiques. Mais, cette position ne peut être prise
et maintenue en dehors de toute référence
à la réalité de la
société française sans risque de
conduire à de nouveaux mouvements sociaux au sein
de l'institution.
On a aussi le droit d'être farouchement
opposé à la " démilitarisation " de
la gendarmerie au nom de la tradition, en se souvenant de
l'époque pas si lointaine où la
disponibilité du gendarme était totale en
dehors des heures de repos, où il n'était
pas nécessaire d'intégrer les congés
de maternité dans la gestion des ressources
humaines puisque les femmes n'y étaient pas
admises en tant que sous-officiers, mais
tolérées en tant qu'épouses et
exclues comme concubines, etc. Mais, soyons
sérieux : une telle position est totalement
passéiste. Elle fait abstraction de ce que sont et
pensent les femmes et les hommes qui composent la
gendarmerie en ce début de vingt et unième
siècle...
En tout état de cause, le système actuel
a atteint ses limites. Enfermé dans sa certitude
de détenir la vérité, refusant tout
examen objectif de la question, le clan des conservateurs
ne perçoit pas que sa position conduit à
une impasse. En effet, la seule chance de maintenir
durablement le statut militaire des gendarmes serait de
leur donner un droit d'association et une
représentativité résultant
d'élections, bref d'admettre l'existence d'un
contre pouvoir. Or, la réforme du statut
général des militaires actuellement en
préparation exclut formellement un tel
assouplissement des règles de fonctionnement
interne des armées. Dès lors, l'avenir de
la Gendarmerie semble joué. Empêchés
de s'associer pour défendre leurs
intérêts professionnels, limités dans
leur faculté de s'exprimer, mais logiquement
envieux des avancées matérielles des
policiers, les gendarmes ne pourront à moyen terme
supporter la condition qui leur est faite. Après
la crise de 1989, puis celle de 2001, faudra t'il
attendre 12 ans pour que l'Etat se convainque de la
nécessité d'une réforme ?
(1). On peut penser que la notion de
groupements professionnels, spécifique à la
défense, vise à la fois les syndicats et
les associations, dont l'objet est la défense des
intérêts moraux et professionnels des
militaires. La légalité de cette
interdiction est de plus en plus contestée dans le
cadre de la défense européenne.
(2) Citons pour illustrer les avancées
dans la police, le projet de faire classer le corps des
officiers dans la catégorie A de la fonction
publique, auquel la direction générale de
la gendarmerie tente de s'opposer pour éviter la
surenchère de ses troupes. Quel sera son poids
face aux syndicats de police et au ministre de
l'intérieur ?
(3) Les syndicats d'officiers de police
utilisent, quant à eux, l'argument du logement de
fonction des gendarmes, non pour se faire loger en
caserne, mais pour recevoir une prime équivalente
à l'avantage en nature au nom de la parité
police gendarmerie !
